國家人權委員會不宜設立於總統府 ------論人權與政府的關係

民進黨在執政之前的多年努力中﹐人權﹐常常成為攻擊執政黨的重要題目﹔為該黨在國內贏得台灣人民的同情與支持﹐在國際間贏得能見度與合法性﹔甚至今天已經成為總統的陳水扁先生也以當年為美麗島事件辯護的“人權律師”為其政治上的重要資產。出于這樣的政治傳承﹐民進黨在執政之後﹐一再宣稱將成立國家級的人權專責機構。

 

政府重視人權﹐這是人民之福。然而﹐“只聽樓梯響﹐不見人下來”令人困惑﹐合理懷疑政府是否在執政前後態度不一﹖筆者相信﹐政府遲遲未能貫徹有關國家人權委員會的政見﹐除了眼前面臨太多政治危機﹐無暇顧及這種使政府“有美名卻無實惠”的政策外﹐如何使這樣一個地位崇高的國家人權委員會是否會成為很多人擔心的人權大拜拜﹐恐怕才是政府遲遲不能兌現其政見的思考重點。

 

按照陳水扁總統在競選前後的主張﹐國家人權委員會應該是設立於總統府的機構﹐甚而至於已經確定由副總統主導﹐然而﹐這樣的一種設計面臨現實上多方面的挑戰﹔首先﹐在總統府設立一個有實際權力﹑地位﹑預算的機構﹐必須立法﹑修法﹐以今天的的朝野互動關係﹐即使人權問題共識建立容易﹐也恐怕很難保障通過的法案合乎執政黨的口味﹔其次﹐以今天總統﹑副總統之間的關係﹐把這樣一個可能具有巨大爆發力的機構﹐交給呂秀蓮﹐即使陳水扁真的放心﹐恐怕週邊幕僚也會忙不迭地搖頭擺手吧。

 

人權概念的形成﹐是第二次世界大戰之後﹐痛定思痛的人們反思人類苦難的主要來源之一是擁有權力者對于人的基本權力的踐踏與漠視而導致﹐有鑒於此才將人權概念明確化﹐而人權運動也在過去的五十年中形成清晰的脈絡與倫理﹔其中最為重要的兩個原則就是人權運動的對政府性以及人權組織的非政府性﹐二戰之後﹐國家化日益成熟﹐各國政府成為擁有權力的核心﹐戕害人權的也主要以著力於穩固政治權力及發展經濟的各國政府為主﹐人權日益成為這些政府的“不方便”﹐人權運動便在這樣一種環境之下慢慢形成以非政府組織為主要形態﹐以國際機構(如聯合國)為主要舞台﹐通過媒體訴諸社會﹐形成壓力的方式運作﹐也因此導致了這樣一個運動幾乎宿命的弱勢地位。世界上最著名的人權組織“大赦國際”便是這種方式的典型。西方主要民主國家之中﹐只有法國設有“人權部”﹐專司維護人權工作﹐唯成效不彰﹐常常成為法國人的笑柄。

 

當今國際社會中﹐仍然公然“踐踏”人權的極權專制國家﹐自然不可能設立什麼“國家人權委員會”﹔實行民主的國家中﹐公然“踐踏”人權需承擔極大政治風險﹐此種情況並不常見﹐所以在民主社會中﹐人權工作主要是針對政府“漠視”人權。民主國家政府會漠視人權嗎﹖相信任何一個人權工作者都會說﹕司空見慣。二戰後居於西方民主國家領袖地位的美國﹐在其主導通過了世界人權宣言﹑聯合國人權憲章(一九四八年十二月十日)之後的二十年之中﹐仍然維持著對于有色人種的公然歧視與政治權力的公然剝削﹐導致了六十年代的美國民權運動。

 

如果以台灣為例﹐即使在民進黨執政之後﹐為了“掃黑金”而出現的司法濫權也屬于對于人權的公然漠視﹐而這種漠視往往以一個更重要的社會公義為借口或目的。關在靖蘆的大陸偷渡客被以罪犯對待而剝奪自由﹐也屬于典型的漠視人權行為﹐這類的漠視行為往往存在於政府政策與行為與大眾利益並沒有直接關係時﹐政府便宜行事而發生。然而﹐這些就都是不折不扣的漠視﹑侵犯人權的行為。

 

如果我們真的期待台灣成為人權方面令人稱羨的國家﹐如果政府果真有誠意扶持這一代表人類文明方向的運動﹐當然可以有所作為﹐首先應該是以更開放的心胸接受監督﹐過去十年來通過的政府資訊公開﹐公務員行為準則等相關法律便是積極行為﹔其次﹐人權教育﹐就是一件政府可以承擔的工作﹐教育政府公務員瞭解自身行為須時時注意不得傷害人民基本權利﹐這是政府必須作的事情﹐教育人民更瞭解自身的權利﹐告知其維護方式及申訴救濟管道﹐則是提高社會人權水準的直接方法﹔更有心﹐可以編列固定預算支持人權團體﹐委託民間機構進行政府部門人權維護的績效的調查評估﹐這應該也是一個不錯的方法﹐過去中國人權協會所進行的台灣地區人權白皮書的工作就應該得到更多的經費及政策支持。

 

至於設立國家級的人權委員會﹐這樣一個機構不應該設立於總統府。總統府層級﹐真的很高﹐甚至太高﹐很難想象這樣一個聚集了一群具有社會份量﹑崇高地位 (應該也繁忙不堪) 的社會賢達的委員會能夠具體作什麼事。但這還僅僅是理由之一﹐更重要的是以政治倫理﹑人權倫理而言﹐人權這種絕對的原則以及人權工作者這些原則的忠實捍衛者﹐對於政府來說﹐往往是極大的“不方便”﹐而政府﹐在人權工作者眼中是被監督者﹐常常要成為批判﹑討伐的對象﹐期待政府主動推動這樣的人權工作﹐是違背邏輯的。期待總統府層級的機構去關注一個司法官的措辭是否傷害某慣竊嫌疑人的基本尊嚴是不現實的也是違背政治倫理的。

 

這樣一個機構設立在立法院可能更適合﹐如果有政府足夠的重視與配合﹐包括行政﹑司法部門官員的直接參與﹐充足的預算﹐以及必不可少的民間人權團體的直接參與﹐這樣一個國家級人權委員會應該比設立在總統府的容易達成﹐好操作﹐也絕對不會淪為大拜拜。主要西方民主國家幾乎都在其國會設有體制內的人權機構﹐國會的非政府性及原本就存在的針對政府的監督機製使其在推動人權工作時很可以有所發揮﹐實在可以成為台灣借鑒的典範。

 

人權工作是僵化﹑教條的﹐人權工作是瑣碎﹑繁雜的﹐人權工作是可能違背大眾旨意的(就象為陳進興辯護都可能成為全民公敵)﹐人權工作是不計社會效益的﹐而這也導致了人權運動幾乎宿命的邊緣地位﹐但也因此人權工作是可敬﹑可愛而且需要你我共同支持的。